全過程工程咨詢業務與招標代理機構的轉型升級

本文作者：劉仁和（國信招標集團股份有限公司）  文章出處：《招標采購管理》2018 年第 9 期（總第 73 期） 

       隨著我國建筑行業的不斷發展，工程總承包、全過程咨詢已成為工程建設行  業的新常態。常規招標代理機構的單一招投標流程服務已經不能滿足日新月異的  工程建設需求和越來越高的建設項目技術要求，要想與建筑行業同步發展，招標  代理機構及其他工程咨詢企業就必須進行改革，針對全過程工程咨詢業務特點探  索建立適應其發展的新模式，通過資源整合補齊短板，提升自身專業技術水平，  提髙核心競爭力。  自 2017 年國務院辦公廳發布《關于促進建筑業持續健康發展的意見》后，  建筑行業改革創新的政策背景及行業環境都呈現出積極發展的態勢。國家深化建  筑業簡政放權改革，要求加快推行工程總承包。提出培育全過程工程咨詢，鼓勵  投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、并購重組  等方式發展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業。  為了落實這一政策，2017 年住房城鄉建設部發布了《關于開展全過程工程  咨詢試點工作的通知》，在全國范圍內選擇 8 省市和 40 家企業，開展為期兩年的  全過程工程咨詢試點工作。今年住房城鄉建設部又發出《關于征求推進全過程工  程咨詢服務發展的指導意見》及《建設工程咨詢服務合同示范文本》兩個征求意  見稿，向社會廣泛征詢意見。從行業來看，《建筑業發展“十三五”規劃》將全  過程工程咨詢服務、工程總承包等設定為產業結構調整目標?！犊辈煸O計行業發  展“十三五”規劃》把推廣工程總承包制、發展全過程工程咨詢作為發展目標。  中國建設監理協會也指出，要大力推進全過程一體化項目管理，逐步向前期咨詢、  勘察、設計、施工、監理等全過程一體化項目管理方向發展。  伴隨著政策背景調整及行業轉型升級，市場環境也在不斷變化。隨著投資體  制改革的深入及 PPP 項目的實施，項目投資人不僅關心建設項目工程造價，而且越來越多地關注投資項目的全壽命周期費用。為了充分發揮市場作用，2015 年  國家放開了建設項目前期工作咨詢、工程勘察設計、招標代理、工程監理及環境  影響咨詢等五項政府指導收費價，建設項目專業服務全面實行市場調節價。  總之，國家倡導工程總承包及 EPC 建設模式，使傳統單一的建設項目專業服  務模式已不能完全適應新的市場需求，而經過多年項目管理實踐以及 BIM 技術的  逐步應用，又為工程建設項目開展全過程工程咨詢積累了經驗、增添了手段，因  此，我們應該高度關注全過程工程咨詢業務并積極應對。 

 一、全過程工程咨詢的業務特征與市場方向  

    （一）內涵及業務特征  全過程工程咨詢涉及建設工程全生命周期內的策劃咨詢、前期可研、工程設  計、招標代理、造價咨詢、工程監理、施工前期準備、施工過程管理、竣工驗收  及運營保修等各個階段的管理服務。有工程咨詢公司認為，咨詢企業要關心的不  是自己能做什么，而是業主需要什么，滿足業主的全部需要也就是全過程咨詢。  行業專家教授則認為，全過程工程咨詢就是咨詢型代建制。  2018 年 3 月，住房城鄉建設部在《關于征求推進全過程工程咨詢服務發展  的指導意見》中，把全過程工程咨詢服務定義為：對工程建設項目前期研究和決  策以及工程項目實施和運行（或稱運營）的全生命周期提供包含設計和規劃在內  的涉及組織、管理、經濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務。不難看出，全過  程工程咨詢服務與傳統的專業服務模式相比，有兩個顯著的業務特征。  1.復合性特征  業務具有全過程，跨越了多個傳統的階段劃分，無論是策劃、前期、實施準  備、工程施工、竣工驗收及運營保修都可以納入這一過程。全過程關聯了多個行  業及專業，無論是傳統工程咨詢、勘察設計、招標采購、造價咨詢、工程監理及  運營服務也都并入這一過程中。因此，全過程工程咨詢服務業務具有復合性，服  務過程中有明顯的階段復合、行業復合以及專業的集合與交叉。  2.差異性特征  全過程工程咨詢服務是以市場需要為導向的定制服務，全過程工程咨詢服務方應該按照市場需方的委托，對全過程或分階段進行專業化管理和服務活動。從  這個意義上來說，每一個全過程工程咨詢的服務規劃、實施細則及管理制度又都  是不同的。  如前所述，全過程工程咨詢服務業務無論從內涵還是從業務特征來看，均與  全壽命周期的項目管理服務有相似之處。因此，項目管理也屬于全過程工程咨詢  服務的一種形式。  （二）市場方向  1.政府投資工程  國辦在《關于促進建筑業持續健康發展的意見》中明確指出，政府投資工程  應帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務。政  府投資項目具有運作規范、資金有保證，開展全過程工程咨詢的外部條件良好等  優勢。  2.預算內投資項目  《中央預算內直接投資項目管理辦法》（發改委令第 7 號）指出，對于項目  單位缺乏相關專業技術人員和建設管理經驗的直接投資項目，項目審批部門應當  在批復可行性研究報告時要求實行代理建設制度（“代建制”），通過招標等方式  選擇具備工程項目管理資質的工程咨詢機構，作為項目管理單位負責組織項目的  建設實施。  3.PPP 落地項目  有相當一部分的政府與社會資本合作項目，尤其是前幾批入庫項目、示范項  目大多進入履約實施階段。無論是政府還是社會資本方都面臨著管理能力配置不  足、管理制約機制亟待構建等問題，全過程咨詢為解決這些問題提供了方案，同  時咨詢機構也贏得了相應的市場機會。  4.有推廣目標要求的示范項目  瞄準政府推動及政策引導的全過程示范的房屋建筑和市政工程及生態項目，  以及國家確定了建筑節能及綠色建筑發展目標的裝配式建筑、綠色建筑等項目的  建設信息并及時跟進。5.民營投資項目  國務院要求實行市場準入負面清單制度，為民間投資創造了進一步擴大投資  領域的良好條件。在對新領域項目的投資過程中，投資人具有的管理能力通常難  以覆蓋項目決策、項目實施、項目運營全壽命周期管理事務，不同背景的投資人  對共同選擇一個專業內行、守信中立的咨詢機構有著直接的需求。  6.引導與參謀，服務于“走出去”項目  隨著“一帶一路”的推進，國內企業走出去的步伐將逐步加快。全過程工程  咨詢單位可以發揮戰略引領作用，通過項目前期規劃策劃、方案設計把項目“引  出去”，也同時創造了為“走出去”提供參謀和支持的咨詢服務市場。 

 二、全過程工程咨詢業務的執行  

     （一）相關的業務類型  全過程工程咨詢或項目管理的業務類型主要有：PM、PMC、IPMT 以及其他組  合模式。  1.項目管理服務（PM）  項目管理服務（PM）是指工程項目管理企業按照合同約定，在工程項目決策  階段，為業主編制可行性研究報告，進行可行性分析和項目策劃；在工程項目實  施階段，向委托人提供招標代理、設計管理、采購管理、施工管理和試運行（竣  工驗收）等服務，代表業主對工程項目進行質量、安全、進度、費用、合同、信  息等管理和控制。項目管理服務單位沒有選擇各類設計、施工承包人，決定設計  變更、工程造價的控制權利和相應責任，與各承包人不訂立合同，而只是管理協  調關系。工程項目管理企業一般應按照合同約定承擔相應的管理責任。  2.項目管理承包（PMC）  項目管理承包（PMC）是指工程項目管理企業按照合同約定，除完成項目管  理服務（PM）的全部工作內容外，還可負責完成合同約定的專業咨詢服務，如編  制前期成果文件、承擔工程設計等工作。項目管理承包人直接與各施工和貨物供  應承包人簽訂合同。項目管理承包企業按照合同約定享有合理的承包收益，同時  承擔一定的管理風險和經濟責任。3.一體化項目管理（IPMT）  一體化項目管理（IPMT）是指投資方與工程項目管理咨詢公司按照委托協議，  共同組建一體化項目管理部，雙方人員按照項目管理組織機構的崗位職責開展工  作，并按投資方的委托為工程項目全過程管理提供專業咨詢服務。  4.其他模式  其他模式是指根據現有企業資質（信）及能力組合成不同類別的服務形式，  向服務需求方提供：  （1）全過程策劃管理，指向委托人提供編制項目規劃、可行性研究報告等  咨詢成果及相關管理服務。  （2）全過程策劃和準備階段管理，指向委托人提供編制項目規劃、可行性  研究報告，承擔工程設計及相關管理服務。  （3）全過程策劃和實施階段管理，指向委托人提供編制項目規劃、可行性  研究報告等咨詢成果及工程監理或設備監造等相關管理服務。  （4）全過程管理，指向委托人提供編制項目規劃、可行性研究報告等咨詢  成果，承擔工程設計及工程監理或設備監造等相關管理服務。  在確定業務類型和服務模式時，應從業主的需求及自身的管理力量、項目發  包的合同類型、合同金額以及咨詢方能夠提供的擔保及風險承擔能力等幾個方面  綜合考慮，確保咨詢服務的功能性和適應性。  （二）業務風險與合同評審  全過程工程咨詢服務或項目管理（承包性質的除外）業務屬于服務類型，主  要風險是合同糾紛。項目管理提供的主要是服務，合同條款應重點放在對服務的  范圍內容及服務品質的具體要求上，更多地考核項目公司的履職能力與勤勉專注  等執業行為，不宜與項目的建設目標的實現直接關聯。  在商談服務內容過程中宜突出服務范圍、管理職責及任務界面劃分，確定咨  詢管理服務供需雙方權責劃分表及服務標準等事項。應審慎約定兜底、包死條款，  如承諾取得行政許可、各類批件、項目獎項；承諾咨詢成果限時通過審核或評審；  承諾確保建設工期、安全指標、節資率等指標等。應在服務人員職數要求條款中對崗位職責、崗位職數進行說明。由于項目建設期一般較長，必須對未來項目管  理業務執行的盈虧進行預判，建議在服務合同中對延期責任進行明確，并約定工  程延期費用補償辦法。正式簽訂合同前，應組織對合同進行全面評審。項目開發  人與項目負責人宜共同參加服務合同談判與合同評審工作。  對于涉密項目或有保密條款服務合同。首先，將涉密人員單獨區分，盡量縮  小涉密人員范圍，對涉密人員要與其本人簽訂保密協議或承諾書。其次，要對項  目管理服務機構的全體人員進行保密教育，同時配套使用保密守則或保密管理規  定。  （三）業務的承攬與業務的執行  1.咨詢業務實施主體的形式及咨詢服務分包  全過程工程咨詢服務可由一家具有綜合能力的工程咨詢企業實施，或可由多  家具有不同專業特長的工程咨詢企業聯合實施，也可以根據建設單位的需求，依  據全過程工程咨詢企業自身的條件和能力，為工程建設全過程中的幾個階段提供  不同層面的組織、管理、經濟和技術服務。由多家工程咨詢企業聯合實施全過程  工程咨詢的，應明確牽頭單位，并明確各單位的權利、義務和責任。  工程咨詢企業應當自行完成自有資質證書許可范圍內的業務，在保證整個工  程項目完整性的前提下，按照合同約定或經建設單位同意，將約定的部分咨詢業  務擇優轉委托給具有相應資質或能力的企業，工程咨詢企業應對轉委托企業的委  托業務承擔連帶責任。  2.業務的具體執行  （1）應按照簽訂的《項目管理服務合同》或《工程咨詢服務協議書》組建  項目管理機構，全面履行合同義務維護合同權利；由公司任命的項目負責人要根  據中標的項目管理規劃或相應的項目管理規劃大綱，組織各專業咨詢工程師共同  編制項目管理實施規劃，并經委托方確認。隨后，開始執行項目管理咨詢服務，  直至履行完成合同的全部職責與義務。  （2）履行服務合同或服務協議及相關的事項。應根據項目管理規劃大綱及  項目管理實施規劃開展咨詢服務工作，并按規定存留咨詢成果文件及服務過程文件。嚴格執行項目重大情況報告與處置制度。對于執行咨詢服務中發生的重大事  項（各咨詢機構自行制定）應按照規定予以應急處置并及時向咨詢機構報告情況。  對于以聯合體方式承接的項目管理服務或全過程工程咨詢服務項目，應按聯  合體協議中服務分工履行合同義務，并與聯合體其他成員密切配合全面履行合同。 

 三、招標代理機構的轉型升級  

     無論是法定招標范圍的壓縮、必須招標的規模標準數額提高直接引起招標業  務市場份額的下降，還是國家倡導工程總承包及全過程工程咨詢的政策環境變化  都對招標采購行業的發展影響巨大。從事招標代理，尤其是單一從事招標代理業  務的企業面臨著市場萎縮、服務需求變化等一系列的挑戰。在國家倡導全過程工  程咨詢的大背景下，招標代理機構宜調整戰略運用聯合經營、并購重組等方式提  升水平再造能力實現業務轉型升級。  事實上，有相當一部分招標代理機構在從事招標業務的過程中也不同程度地  開展了與招標相關的其他復合性業務。如招標與造價的業務組合、招標與監理的  業務組合等。此外，一些同時具有多項資質的招標代理機構還向業主提供了工程  咨詢、招標代理、造價咨詢及工程監理在內的復合型的咨詢服務。但是也必須注  意到，即便開展了復合業務和能夠提供部分項目管理服務的招標代理機構，也應  該直面以下問題、深入思考并謀取良策。  1.在市場定位與全過程咨詢業務開發方面  由于代理機構的主營業務是招標代理，開發招標業務的同時，兼顧開發相關  業務是通常的市場開發模式，非招標業務開發屬于次要地位；另外，承接到招標  業務后，有些業務人員可能對后續的業務進行延續性開發。但是，由于招標代理  機構業務定位的原因，多數員工缺乏整體開發、主動開發復合服務業務及提供全  過程服務的意識，因此，錯過了許多全過程工程咨詢服務的商機。  2.在業務銜接與人員的融合方面  由于招標公司中的非招標業務大多屬于從屬業務，因此非招標業務與招標業  務或其他非招標業務之間各自隸屬于不同的業務板塊，各業務單元之間的聯系不  甚緊密、相關人員之間的交流機會也不多。因此，協調融合既有各個業務板塊的點式服務，到未來能夠提供全過程的鏈式服務尚有不小的差距。  3.在業務考核機制的適應性方面  由于招標業務與非招標業務在業務類型上的不同，其服務特點、工作周期、  服務成果、考核維度、評價標準等也是不同的。因此，如何根據新的業務模式通  過梳理業務管理流程構建新的考核管理機制十分重要。  4.在項目組織機構與能力建設方面  招標代理業務具有程序強、服務周期相對較短的特點，對于某項招標代理業  務通常由少數幾個人甚至一兩個人即可完成，而這樣的組織結構形式不能很好地  適應全過程工程咨詢業務的需要。另外，招標采購從業人員大多深諳法律法規，  有跨行業、跨專業及業務經歷廣泛的特點。但是，普遍存在的招標從業人員專業  性不強、行業背景不夠深厚的狀態也是顯而易見的。  探討業務轉型是政策背景調整及市場環境變化后必須面對的課題，服務能力  升級則是企業生存發展的需要。代理機構需要對企業戰略進行調整，結合現有業  務范圍服務內容確定未來服務產品定位，通過組合分散的既有業務板塊，適當增  加補充新的業務板塊，逐步實現業務點到業務鏈的提升，并針對全過程工程咨詢  業務特點，探索建立適應業務發展的管理機制。經過轉型升級的招標代理機構完  全可以在全過程工程咨詢服務市場中贏得商機并有所作為。